闲置土地成因复杂，认定处置政策性强、难度大，涉及多方经济利益，闲置土地认定无疑是闲置土地处置过程中最首要也是最重要、最核心的环节。《闲置土地处置办法》（国土资源部令第5号）颁布实施以来，各地也相继出台了地方性闲置土地处置规定。2001年，海南省人民政府出台了《海南省闲置建设用地处置规定》（海南省人民政府令第143号），对闲置土地的处置做出了具体规定，但涉及闲置土地认定的详细政策较少。国土资源管理人员在闲置土地认定的实际操作中对“谁来认定？认定谁？如何准确认定”等具体问题仍把握不准。为进一步强化我省闲置土地认定工作的规范化、标准化和系统化，细化闲置土地认定工作程序，以修订《海南省闲置建设用地处置规定》（海南省人民政府令第143号）为契机，笔者通过查阅相关法律法规，走访部分用地企业，对闲置土地的认定作粗浅分析，以期为广大国土资源管理工作者提供一些借鉴性意见。
闲置土地的定义
《闲置土地处置办法》（国土资源部令第5号）第二条规定：“闲置土地是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。具有下列情形之一的，也可以认定为闲置土地：（一）国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设的；（二）已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25％且未经批准中止开发建设连续满1年的；（三）法律、行政法规规定的其他情形。”“因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必须的前期工作造成动工开发延迟的除外。”报经市、县国土行政主管部门批准，签订合同补充协议后，可顺延计算动工开发建设时间。
《国土资源部关于进一步做好闲置土地处置工作的意见》（国土资发〔2008〕178号）补充了“土地被司法查封的，查封前不符合闲置土地认定标准，司法查封后满一年以上未动工的，可不认定为闲置土地。”
闲置土地认定的主体
《闲置土地处置办法》（国土资源部令第5号）第三条规定，“市、县人民政府土地行政主管部门对其认定的闲置土地，应当通知土地使用者，拟订该宗闲置土地处置方案，闲置土地上依法设立抵押权的，还应通知抵押权人参与处置方案的拟订工作。处置方案经原批准用地的人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”根据此规定可以看出，闲置土地认定的主体应为市、县人民政府土地行政主管部门。同时，闲置土地认定又不仅仅是国土部门一个单位所能完成的，既需要发改、建设、规划、房管、财政、监察等相关部门依照各自职能大力配合，又需要发挥市（县）、乡（镇）等多级政府联动作用，建立闲置土地信息互通机制，实现信息共享。
闲置土地认定的客体
根据闲置土地的定义，闲置土地认定的客体应为经依法批准取得土地使用权的建设用地，未办理或未依法办理供地手续的未批先用地不属于闲置土地认定范围。闲置土地的认定以宗地为单位。国有建设用地使用权出让合同或者划拨决定书、建设用地批准文件规定分期开发建设的，认定闲置土地面积时，按分期开发建设的范围来核定。