宅基地的流转难题有哪些

土地，事关百姓安居乐业;土地制度改革，牵动千万人的利益。十八届三中全会对农村土地制度改革做出重大部署，开启了农村土地流转变革的大门，并引发了金融市场针对农村土地资源的创新。
土地流转起来
农用地流转的自发开展，以及对建设用地使用权流转的政策鼓励，使土地真正流转起来
土地流转早在十几年前就开始了，由于农民不拥有土地所有权，只能把自己的土地经营权转让给其他农户或经济组织。起初土地流转受制于种种弊端，没有得到大范围推广。随着城镇化进程的推进，农村剩余劳动力不断涌入城市，造成农村大量土地闲置。为解决农民进城“失地”的后顾之忧，土地流转日渐提上日程。
根据相关法律法规，我国土地按所有权归属划分为国有土地和农村集体土地两类，农村集体土地又分为农用地和建设用地。目前，农用地的流转已经在全国各地自发开展，由农户自主协商、政府主导或大户直接与农户对接等方式实现。
十八届三中全会提出，建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。此次会议首次鼓励农村建设用地使用权流转，为新一轮土地制度改革指明了方向。
决定公布之后，安徽省政府迅速出台了深化农村综合改革示范试点工作指导意见，在全省20个县(区)开展试点工作。该意见对农村土地确权登记、土地流转机制、建立宅基地退出补偿激励机制等方面提出具体要求。
该意见对土地确权设定了完成期限，要求2015年底前实现农村集体所有的建设用地、农用地、未利用地和农村范围内的国有土地确权登记发证全覆盖。结合实际做好农村土地承包经营权确权登记发证工作，力争2015年底前完成确权登记发证任务。
安徽的农村土地改革一直走在全国的前列。从凤阳县小岗村率先实行家庭联产承包责任制，到现在土地流转的试点政策，安徽紧跟改革的节奏。继安徽之后，江西南昌宣布将于年底前正式启动南昌县、安义县两地的农村土地流转试点。近日，山东省提出，探索建立农民宅基地自愿有偿退出机制，有效减少农村居民点占地面积。
面对蓄势待发的新一轮改革，中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文表示，农村土地制度改革不能突破3条底线:不能改变土地所有制，就是农民集体所有;不能改变土地的用途，农地必须农用;不管怎么改，都不能损害农民的基本权益。
流转引发创新
信托制度能够实现土地所有权、使用权和收益权的相互分离，土地流转信托解决了流转存在的问题
土地规模流转的同时，也带来一系列问题。大批农民失去土地，生活来源缺乏保障，容易引发社会问题;一次性转让土地经营权，农民获取的收入有限;一些政府甚至直接插手农地流转，不管农户愿不愿意流转，还不允许谈价格，损害农户的利益。此外，种植大户从农户手中承租的承包经营权证无法抵押，无法获取贷款等金融支持，发展后劲不足。
土地流转信托应运而生，由土地信托组织接受农户的委托，将其拥有的土地使用权在一定期限内依法、有偿转让给其他单位或个人。业内人士认为，信托制度能够实现土地所有权、使用权和收益权的相互分离，不仅能保护农户的利益，还可以使农民获得持续性收入。
日前，中信信托与安徽宿州市埇桥区政府合作，正式成立了国内第一个土地流转信托计划，被称之为宿州模式。
而后，北京信托在江苏无锡推出第一单土地流转信托。该信托收益由固定收益和浮动收益两部分组成。信托存续期内，农户可获得每年每亩1700元土地租金的固定收益，从第七年开始参与20%的盈利分红，还可进合作社打工取得工资收入。在北京信托的这单业务中，有5户村民的21.107亩土地暂不愿流转信托，也得到了尊重。
“当个别农户不想流转，但又要完成信托计划，还可以通过土地置换的形式，将其他等值土地与农户相交换。”记者向西安国际信托有限公司内部人士咨询时，该人士表示。
近日，浙江上虞农合行开办起宅基地置换贷款，为置换户解决购房资金短缺问题。据介绍，申请一套宅基地置换贷款的，可采取保证方式，申请两套及以上宅基地置换贷款的，可用置换房进行抵押贷款，并采取按揭贷款形式，期限延长，利率优惠。
宅基地抵押难题
没有取得国有土地部门的正式证书，无法进行抵押登记，金融机构不能实现债权人权益
按照我国现行法律规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。农村集体土地不能作为抵押物，是导致农民贷款难、融资难的重要原因。
业内人士认为，宅基地的改革有望突破这一难题。然而，从实际情况来看，宅基地的改革进程还没有实质性进展。
来自河北某基层信用社的信贷主管接受《农村金融时报》记者采访时说，三中全会以后只是现有的土地抵押贷款利率放开一些，土地抵押率调高了。原来，一年期抵押贷款的本金加利息不超过土地评估价值的60%，现在提高到70%。贷款利率先100%上浮，再逐步减，如果是房地产抵押减25%，有房产保险的再降3%，而现在是按60%上浮，再往下减。对于农民土地抵押则没有涉及。
河北、河南、四川等地的多家农信联社负责人均表示，目前还没有收到农资土地可以交易的通知，当地政府对此也没有明确的说法，相关细则还没有出台。作为金融机构，对这种农村集体土地没有办法进行抵押贷款。
一些联社信贷员表示，尽管在办理业务中，有农民提出用宅基地进行抵押，以满足生产经营的资金需求，但是这些宅基地只有村里的手续，没有取得国有土地部门的正式证书，无法进行抵押登记。金融机构作为未来的土地受益人，不能实现确权。
“即使土地确权了，也不能完全解决金融机构的后顾之忧。”上述信贷主管有些担心，农民把房产和宅基地作抵押后，万一出现问题，农民不认账，银行不能实现债权人权益。即使农民真抵押了，也有很多问题。他说，农民传统观念重，村里人会认为是买家让他人妻离子散、无家可归，导致没人敢买。因此，银行处理宅基地时，也会存在很多隐患。
河南银监局的一位内部人士认为，这与我国的国情、地区之间差异大有密切关系。像河南这样人口密集的地区，村镇比较多，整个村子的人均土地不多、也不集中，土地流转实现起来很困难。实现抵押，还必须要有相关的社保配合，否则农民连住的地方都没有了。

本文仅就宅基地使用权的法律特征、转让与抵押问题作一粗浅探讨。本文认为宅基地使用权具有用益物权属性，主体具有特定身份性，权利行使具有受限性。同时，对宅基地使用权的转让区分为在本集体经济组织之内的转让和非本集体经济组织内的转让，认为按现有农村实际和现有法律规定，应适当扩大在本集体经济组织内的宅基地的转让，扩大交易主体和交易范围，拓宽农民融资渠道，保护农民现有的宅基地财产权。对非本集体经济组织内的转让持否定态度，认为，我国人多地少，农村社会保障体系尚未形成，应杜绝城镇居民非集体经济组织成员购买宅基地，否则会与我国现有的土地制度相冲突，不利于保护农民的切身利益。关于宅基地的抵押，本文观点认为可以在本集体经济组织内探讨抵押，并且围绕能否实现抵押权，尽可能发挥宅基地在市场经济的应有作用，促进农村经济发展。
 
 宅基地使用权的转让与抵押问题，在《物权法》颁布实施以前，理论界及司法实践中有较多争论。现《物权法》关于宅基地使用权的规定也仅有四条，在司法实践中对宅基地使用权的转让与抵押仍存有很多模糊认识。本文仅就宅基地使用权的法律特征、转让与抵押问题作一粗浅探讨。
 
 一、  宅基地使用权的法律特征
 
 (一)、用益物权属性。
 
 所谓宅基地使用权，是指宅基地使用权人依法享有占有、使用集体所有的土地，在该土地上建造房屋，其他附着物，并排除他人干涉的权利。  《宪法》第十条规定城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有以外，属于集体所有;宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。因此，宅基地的所有权属性以宪法的形式确定为集体所有，同时，《土地管理法》第八条第二款也作了将宅基地确定为农民集体所有的进一步规定。宅基地使用权的权利人有权在所有权为集体所有的土地上建造房屋、其他附着物，并有权排除他人的干涉，享有对宅基地的独占权。宅基地使用权的客体是农村集体所有的土地。  权利属性符合对他人的物在一定范围内的占有、使用、收益和处分的他物权的特征，其根本性质是一种用益物权。是我国特有的一种用益物权形式，是新中国成立以来，在中国土地政策基础上形成的固有制度。
 
 (二)、主体具有特定身份性
 
 基于农村土地有限性，虽然农村土地是集体经济组织所有，但国家法律不允许农村集体组织任意改变土地用途，而且宅基地数量不可能是无限的，因此，宅基地成为了有限的、稀缺的资源。  所以宅基地使用权是农民生产和生活中的一项重要财产。《物权法》规定的宅基地使用权是针对农村的宅基地使用权，有权取得宅基地使用权的主体只能是农村集体经济组织的村民，其他人或组织不能成为宅基地使用权的主体。因此，宅基地使用权具有福利性  ，享有这种福利的主体只能是本集体经济组织的成员。
 
 (三)、权利行使受限性。
 
 《担保法》第三十七条规定：不得抵押的财产包括宅基地使用权。《土地管理法》第六十二条第四款规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”根据上述规定，农民出卖、出租、抵押自己的房屋及宅基地都受到限制并承担相应的法律后果。另外，宅基地使用权的取得也需履行相应的程序，从我国现行法律的规定看，宅基地使用权的采取审批的方式，大致包括以下三个步骤，即使用权申请、土地使用权人同意、行政审批。  《民法物权草案》第一百六十六条规定：“宅基地应当经乡镇人民政府审核，由县级以上人民政府批准。设立宅基地使用权，不得违背乡镇土地利用总体规划，并尽量使用原来的宅基地和村内空闲地。”因此，宅基地使用权权利行使受到限制，有别于土地使用权可以出租、抵押、转让。
 
 二、  宅基地使用权的转让
 
 随着农村经济的发展和城市化步伐的加快，农民作为重要的劳动力大量向城市转移，有的农民在城市选择长期居住后，便要卖掉农村的房屋，宅基地使用权也要随之转让。就会产生相应的一些法律问题。
 
 (一)、同村村民之间宅基地转让问题
 
 关于宅基地使用权的转让大多体现为宅基地上的房屋的一并转让，单独就房屋宅基地的转让在司法实践中并不多见，但农村房屋的转让必然涉及宅基地转让。一种观点认为，同村村民之间可以自由转让宅基地。理由是依照现有的法律和行政法规的规定对同村村民之间的宅基地买卖和转让没有禁止性的规定，依据“法无规定不禁止”的原则,  同村村民之间的宅基地不应加以限制。
 
 另一种观点认为,同村村民之间就宅基地的转让应是有限制条件的转让。转让时必须同时具备以下条件：(1)转让人拥有二处以上的农村住房(含宅基地);(2)转让人与受让人为同一集体经济组织内部的成员;(3)受让人没有住房和宅基地，且符合宅基地使用权分配条件;(4)转让行为须征得本集体经济组织同意;(5)宅基地使用权不得单独转让，必须与合法建造的住房一并转让。受限制转让的理由是:(1)目前有的集体经济组织基本没有空地可作为宅基地分配给村民，“分配宅基地”多数是指批准村民在自己的承包地和自留地中划出一部分作为宅基地来建房，因此村镇建设规划难以执行，土地浪费较大。(2)用地指标少，村民需求量大。因婚嫁、生育等原因，有的家庭宅基地不够，因此千方百计扩大宅基地，出现了借离婚扩大宅基地的现象，甚至不惜受罚也要多占宅基地。(3)因为继承、流转、分家等原因，已经出现了一户村民几处宅基地的情形，导致宅基地的拥有量十分不均衡。
 
 对于上述两种观点，笔者认为，第二种观点符合我国法律规定和现有国情，第一种观点虽然鼓励本集体经济组织成员之间转让宅基地，却没有充分考虑我国现有农村宅基地总量不足的实际，若对本集体经济组织成员之间转让宅基地没有限制，会出现少数人拥有多处宅基地的问题。其他成员在没有宅基地的情况下只能去挤占耕地。但是第二种观点限制条件过分严格，在同一集体经济组织内若有成员要转让其使用的宅基地，按照第二种观点所限制的条件很难找到符合条件的受让者，即使找到符合条件的受让者也难以形成竞买局面，会成为单一的买方市场，不利于充分保护出让人的财产权。因此笔者建议适当放宽同一集体经济组织内受让者的条件，即将第三项限制条件“受让人没有住房和宅基地，且符合宅基地使用权分配条件”，放宽为受让人现有住房和宅基地不超过二处，突破现有的土地管理法的规定，在肯定现有农村存在合理的收入差距的同时，促进有限的宅基地资源合理的配置，鼓励农村先富起来的人适当的利用和开发土地资源，保护出让人的有限的财产权。另外,  第一项的限制条件即“转让人拥有二处以上的农村住房(含宅基地)”,也应考虑现已在城镇或其他地方有稳定的收入和固定住所的出让人，无须再限制必须拥有两处农村住房的条件。尽量扩大同一集体经济组织的出让和受让主体，用市场这支无形的手来予以调整。现我国近9亿农民人多地少的实际国情，阶段性地将农村房屋及宅基地转让从大市场中分离出来，也是农村社会保障体系尚未建立的无奈之举。

1.宅基地有偿转让价格的确定
　　宅基地有偿转让，一个很重要的问题是转让价格的确定。政府要相信，转让户和受让户可以根据市场价格总走势和供求情况，协商确定双方都能接受的合理价格。试点方案中规定，只有本村社居民才有资格购买转让的宅基地，这就把需求限制在一个很小的范围，也就决定了宅基地转让价格不可能抬高，更不可能被“炒作”。学界有人期望的进城农民工把家乡宅基地有偿转让后的钱，用来在打工城镇买房，是注定要落空的。
2.宅基地转让收入归谁享有？
　　谁有资格享受宅基地转让收入？有两种不同意见，一是由村集体享有，二是由转让户享有。村集体享有的根据是，宅基地的所有权属于村集体。但是鉴于农村风气有待转变，村集体享有往往变成村干部享有，从而为村干部腐败提供新渠道。要避免这一腐败问题，制度设计可考虑集体资产的股份化包括各个集体成员的量化。
3.退出宅基地的农民到城市应享受福利保障房
　　农民进城后有的自愿退出了农村原有的宅基地，那么，他们在打工的城镇就应该能买到一套福利保障房。这里涉及农民工打工城镇的政府支出福利保障房的财政资金问题。既然农民工已经在城镇打工，为城镇建设作出了贡献，政府就应该承担福利保障房的义务，而不能再像以往那样无偿享受农民工贡献的红利，更不能在无偿享受农民工贡献红利的同时，因农民工住房问题引起社会不稳。