近年来，随着我国国有土地使用权招标拍卖挂牌工作的深入开展，土地资产得到了最大限度的显现和量化，伴随而来的改变土地使用条件，尤其是改变容积率现象时有发生。对此，国家相继出台相应政策，要求出让土地改变容积率需重新核定土地出让金。各地在执行这一政策时进行了大量探索，取得了一定的成效。由于缺乏相应的配套政策和技术规范，使得各地改变容积率补交出让金工作差异较大。本文试就改变容积率补交出让金的依据及相应评估中几个技术问题进行初步探讨，以期对此有所促进。 一、改变容积率补交土地出让金应以科学评估为依据。 从目前已见诸于文件的情况看，各地改变容积率补交出让金主要采取以下几种方法。即:评估法、基准地价修正法、平均楼面地价法和综合法。 所谓评估法，就是由国土资源管理部门对要求改变容积率的地块委托土地评估专业机构对不同容积率条件下应补交的土地差价进行评估，在此基础上确定补交土地出让金的数量。 所谓基准地价修正法，就是国土资源部门根据政府已批准的基准地价容积率修正系数来确定不同容积率补交土地出让金数量。 所谓平均楼面地价法，是国土资源部门根据土地成交价和成交时对应的容积率，计算出平均楼面地价，以此为基础，来确定新的容积率所对应地价，二者之差为补交土地出让金数量。 所谓综合法，是在基准价修正法和平均楼面地价法等的基础上，考虑时间因素，土地用途等因素由国土部门综合确定改变容积率补交土地出让金数量。 上述方法都有一定依据和可操作性，由于没有统一的规范，上述方法测算出的土地出让金应该都不违反规定。但综合分析，我们认为评估法应作为首选方法，即改变容积率补交土地出让金应以科学评估为依据。其理由如下: ①基准地价修正法、平均楼面地价法没有考虑时间因素以及改变容积率可能引起房屋建设类型、结构和用途的变化，因而有一定的不合理性。首先是时间因素。时间因素对地价影响很大，我国各地虽然都制定了基准地价，并要求2-3年更新一次，但由于基准地价更新的复杂性，导致我们绝大多数城市基准地价的现势性不够。同时对改变容积率涉及增加建筑面积的用途确定，多层、高层之间面积确定，基准地价法、平均楼面地价法均忽略了上述因素。 ②基准地价修正法、平均楼面地价法、综合法都是由国土资源部门自己确定，不符合政事分离原则。同时，其权威性、客观公正性(国土部门是出让当事一方)不够，且容易滋生腐败。 ③评估法可以克服上述缺点，使得补交差价更具合理性、权威性。一是土地评估机构是土地价格评估的专业机构，土地估价师是专门从事土地价格评估的专业人员。专业人员在土地评估时，会依据土地估价规程的要求，对改变容积率过程中可能影响土地价格变动的各种因素进行综合分析，在此基础上评估出土地差价。其权威性、专业性，由此而来的客观公正性要远远高于非专业人员。委托专业机构评估土地差价可大大提升改变容积率补交土地出让金工作的权威性和客观公正性。二是改变容积率补交土地出让金涉及开发商的切身利益，开发商总是想千方百计减少补交差价额。在开发商与国土部门的这场博弈过程中，国土部门往往面临的压力很大。而采取评估法、委托专业机构评估土地差价可以使国土部门从此项复杂的事务中解脱出来，既符合政事分离原则，也保护了干部。 二、改变容积率评估中涉及的几个技术问题。 改变容积率补交土地出让金评估，其技术依据是国土资源部颁布的《城镇土地估价规程》及土地资产管理的相关文件，但具体操作中有些技术问题还需要进一步研究。 (一)土地估价基准日的确定。基准日对地价影响较大。目前，基准日的确定主要有以下几种做法:1、以土地成交之日为基准日。2、以宗地改变容积率后的详规批准日为基准日。3、土地使用者向国土部门申请改变容积率之日为基准日。4、以接受评估任务之日为基准日。如何科学合理地确定评估基准日值得研究。我们认为要合理确定评估基准日，需从改变容积率补交土地出让金的工作程序入手。现在各地改变容积率补交出让金的程序、土地公开处置程序都不完全一致。但土地公开处置程序中，各地大都采取由国土部门向规划行政主管部门申请拟公开处置地块的土地使用条件，土地使用条件作为土地公开出让文件的必备材料之一由国土部门对外发布。改变容积率补交出让金也可参照此程序运作，由土地使用单位或个人先向国土部门提出改变容积率申请，再由国土部门向规划行政部门提出改变申请，经规划部门同意并报县级以上人民政府规划委员会或土地出让委员会，决定是否同意改变容积率。由于是否同意改变、改变多少由政府规划委员会或出让委员会决定，因此以政府规划委员会或出让委员会批准改变容积率之日作为土地估价基准日较为适宜。一方面土地使用者依据政府批准的容积率进行规划设计，另一方面国土部门根据土地估价机构评估结果确定补交土地出让金数量并以是否补交土地出让金作为规划设计批准的前置条件，加以制约。 (二)改变容积率后增加建筑面积的用途确定。改变容积率补交出让金的评估大多采用假设开发法，因而，对于一个商住小区，改变容积率增加的建筑面积中商业房面积多少、住宅房面积多少直接关系到地价的高低，从而影响土地出让金的多少。部分评估机构对其评估时采取原初步设计中商住用房的比例来测算改变容积率后增加的建筑面积中商业、住宅房面积，这种做法值得商榷。在西方经济学里有“经济人”的假设，而在我国，房地产开发 商的“经济人”特性十分明显。一般情况下，对于一个商住小区，商业房的售价往往比住宅房要高得多。从追求利润最大化角度出发，不管容积率大小，房地产开发商总是会把能建商业房的地方尽可能的建商业房，其次是住宅房。而一个小区能建商业房的地方是有限的，商业、住宅面积不可能同比例增长。因此，从“经济人”的特性来分析，原容积率条件必然先满足商业房建设，再建住宅房。如果原容积率条件已经满足商业房建设，则改变容积率增加的建筑面积主要应为住宅房和按比例增加的公建配套。 (三)改变容积率后住宅类型的确定。容积率，即宗地内建筑面积与土地面积的比，这一看似简单的比例数，却与小区的住宅类型密切相关。一般来说，容积率在1.0以下，往往是低密度住宅，1.0-2.2大多是多层住宅，而超过2.2大多是多层、小高层和高层相混合的住宅。因此，在改变容积率评估时，评估机构需对改变容积率的幅度是否引起住宅类型的变化进行分析。个别地方规定容积率提高超过20%的，土地收回重新出让是有一定道理的。对容积率变动较大的，要分析其住宅类型和结构的变化状况，根据新的住宅类型和结构预测相对应的房屋售价、建筑结构、建安价格以及相应系数，从而使评估结果更具合理。 (四)“毛地”出让改变容积率的评估。最近，国家出台相应政策，禁止“毛地”出让。但由于我国现行的财政状况，地方财政多为“吃饭”财政，要想在短时期内全面禁止“毛地”出让有一定困难。对“毛地”出让，改变容积率评估在技术路线上需先设定为“净地”出让，再进行补地价评估。这里关键是测算出的土地价格要不要扣除拆迁成本以及如何扣除。这既有对地价构成的理解问题，也有技术问题。首先是地价构成，依据《土地估价规程》，地价可以简单地概括为由土地取得费用和土地增值收益两部分构成。楼面地价为每建筑面积分摊的土地价格，自然也应该由土地取得费用和土地增值收益两部分构成。其计算公式:楼面地价=地价/容积率=(土地取得成本+增值收益)/容积率。由此可以推算，土地增值收益=地价-土地取得成本=容积率*楼面地价-土地取得成本。我们所测算出的地价既包括政府征收的土地增值收益，也包括土地取得成本。因此，“毛地”出让改变容积率评估的土地差价还应在扣除土地取得成本后，才是真正的补交土地出让金。而“毛地”出让中的土地取得成本主要是拆迁安置成本。因此，补交土地出让金可以简单采取以下公式求取，即:补交的土地出让金=改变容积率后评估的补地价*原出让成交的净收益÷(原成交的净收益+拆迁安置成本)。 改变容积率补交土地出让金是一相政策性很强、技术含量较高的工作。