第三,按农户房屋实际建筑面积确权,忽视了原来审批宅基地的行政行为。成都市国土资源局印发[2008]127号文件《集体土地所有权和集体建设用地使用权登记有关问题实施意见》(试行)五项第3条:(2)权利人能够提供县级以上人民政府或同级建设、房管、国土行政主管部门等颁发的房屋土地权利证书或批准文件的,按证书或者批准文件载明的占地面积和范围确定其农村宅基地使用权。(3)权利人无法提供上述证明材料的,按其房屋建筑占地面积和各区(市)县现行的农村宅基地面积标准确定农村宅基地使用权。房屋建筑占地面积超出标准的,超标准部分确认给集体经济组织或实际使用土地的农户,土地分类为空闲宅基地。实际上,农户房屋建筑占宅基地面积一般超过审批面积或者当时建设是按照审批面积进行,后来有自行扩建、改建等情形,超过审批面积。在这次确权过程中,农户房屋一般没有灭失(灭失的处理办法有规定),反正都超面积了,还按照超面积确权,提供审批证件就失去意义。宅基地和空闲宅基地区别不明显,反正都是占得多的,现在确认得多,对原来的审批行为几乎忽略。
第四,宅基地地被置换后,其所有权和使用权关系尚未厘清。宅基地所有权归村集体,使用权归农户,理论上说,商品房屋地产证使用权最长70周年。而农民的宅基地使用权是永久性的(?),那么,农民宅基地被置换出去或者指标被卖出去,期限是70年,那么农户宅基地永久使用权怎么体现?期限满后,所有权人要收回,或者再次卖?收回后,集体所有权是要来个重新分配;使用权是该农户合法继承人继承等方式处理。如果集体土地还有利可图,可图的利益大,农民就不愿意离开土地,户口不愿意迁移走,不利于人才培养和流动。如果把宅基地或者承包地直接分给现在的户口在本地的农民,则做到“生不添,死不减”,就一次性的私有了。这实际是一个私有化运动。对农户宅基地永久使用权怎么体现,需要规则细化规定。
二、农村宅基地确权、颁证问题的理性思考
农村宅基地确权和颁证事情重大,涉及面广,影响深远,是土地承包制度的发展和进步,也是农民增收、发展农村经济的有效措施,不同利益群体立场和诉求有差异,必须慎重考虑,周密计划,妥善应对。针对上述具体问题,结合相关法律法规,主要思考以下几个方面内容:
第一,农户宅基地用益物权如何保护、规范。2008年10月12日,中共中央通过《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》规定:“完善农村宅基地制度,严格宅基地管理,依法保障农户宅基地用益物权。”完全私有的土地,可以继承,可以买卖,抵押、转让等。如果土地归集体所有,集体具有完全的所有权,同样一次性的具有上述功能,可以继承,可以买卖,抵押、转让等,则二者应该没有区别。但农村土地,所有权归集体,承包经营权和宅基地使用权归农户,一个物,所有权和使用权主体不是同一个对象,二者的权利都要保护,如果二者权能发生冲突时,怎么处理和解决,规则不明确,一旦集体土地被征收,农民和集体要求行使完全的物权,根据市场交易规则办事,则原来一直行使的土地征收制度应该要做修改,在征收的土地是为商业使用还是为公共利益届定不清楚、规则不完善的情况下,会冲突不断,影响社会和谐发展。国家政策一直强调农村土地所有权归集体,地方没有权力突破。宅基地使用权长期化,还可以继承、转让、分割等自由处置,则使用权权能已经等同于所有权,还区分使用权和所有权有什么意义。一旦集体土地完全确定给农户并流转出去,今后再根据集体经济成员的变化情况进行相应的调整,涉及因素多,就比较困难了。新的成都市法规中,制定农户新旧宅基地使用权的分割、审批、交易、继承等规定,为宅基地流转提供具体规则。